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Die Kapazitätsverordnungen (KapVo) verlieren an Bedeutung

 

Das bisherige Kapazitätsrecht ist nach Meinung der meisten Hochschulpolitiker und -rechtler seinem eigentlichen Auftrag nicht gerecht geworden. Es sollte die widerstreitenden Interessen von Studienplatzbewerbern und Lehrenden angesichts knapper Ressourcen ausgleichen. Die Hochschulrektorenkonferenz fordert schon seit langem, die Kapazitätsverordnung durch ein "Vereinbarungsmodell" zu ersetzen. Hintergründe und Lösungsvorschläge.

Die Kapazitätsverordnungen (KapVo) verlieren an Bedeutung
Der Forderung, die Kapazitätsverordnung (KapVo) abzuschaffen, wird kaum noch widersprochen. Vielen ist klar geworden, dass die mit dem Kapazitätsrecht praktizierte Verteilung knapper Studienplätze unter der Prämisse einer bundesweit einheitlichen Berechnung und Ausschöpfung vorhandener Kapazitäten den Anforderungen an moderne Hochschulsteuerung in einem durch Wettbewerb und Exzellenz bestimmten Umfeld nicht mehr gerecht wird. Der Wissenschaftsrat schreibt in seinen jüngsten Empfehlungen zur Qualitätsverbesserung der Lehre, das bisherige Kapazitätsrecht sei seinem eigentlichen Auftrag, "die widerstreitenden Interessen von Studienplatzbewerbern und Lehrenden angesichts knapper Ressourcen an den Hochschulen auszugleichen", nicht gerecht geworden. Die Hochschulrektorenkonferenz (HRK) fordert schon länger die Ersetzung der Kapazitätsverordnung durch ein "Vereinbarungsmodell". Auch Bundesforschungsministerin Schavan hat jüngst erklärt, die Kapazitätsverordnung gehöre abgeschafft. Die Frage sei nur noch, auf welchem Wege dies die Juristen bewerkstelligen könnten.

Die Kritik an der KapVo beruht auf vielen Argumenten, die von zu hohem Bürokratieaufwand über Intransparenz bis hin zur Verhinderung von Qualitätswettbewerb reichen. Der gewichtigste Einwand ist aber, dass durch die KapVo die Betreuungsrelationen nivelliert werden und alle zusätzlichen Mittel, die eine Hochschule in die Verbesserung der Lehre stecken würde, sofort!wieder zur Aufnahme von zusätzlichen Studienanfängern führten. Deshalb haben die Länder mit Studiengebühren jeweils die Kapazitätsneutralität gesetzlich festgehalten, wobei gerichtlich noch nicht geklärt ist, ob diese Schutzklausel auch rechtlich Bestand hat. Je deutlicher man gegenwärtig sieht, dass in vielen Fächern die Betreuung besser werden muss, umso schmerzlicher realisiert man, dass dieser Steuerungsmechanismus gerade das in den universitären Massenfächern verhindert, selbst wenn mehr Geld für die Lehre ausgeben wird.

Die Folgen des Bologna- Prozesses

Eine Entwicklung jedoch hat der Kap- Vo inzwischen erheblich zugesetzt: das ist der Bologna-Prozess und der durch ihn entstandene Zwang für die Länder, die Curricularnormwerte (CNW), die die zentrale Variable in der Formel darstellen und die der eigentliche Ausdruck der eingefrorenen Betreuungsrelationen in den Fächern sind, anzupassen. Die bisherigen Ausbildungskapazitäten der klassischen Studiengänge mussten nun auf Bachelor und Master verteilt werden. Dabei sind die Länder ganz verschiedene Wege gegangen. Einige haben mehr oder weniger pauschal die Werte heruntergerechnet, andere haben neue CNW-Berechnungen vorgenommen. Und viele haben vor allem Bandbreiten eingeführt. Damit werden den Hochschulen eigene Gestaltungsmöglichkeiten bei der Definition der CNW für die Studiengänge eingeräumt, solange innerhalb eines Fächerclusters die Gesamtzahl an Studienanfängerplätzen konstant bleibt. Damit werden den Hochschulen Chancen eröffnet, in den Studienangeboten Profile auch bei der Betreuung zu entwickeln. Die Rechenprozesse werden dadurch allerdings noch komplizierter.

Einige Probleme löst auch das Bandbreitenmodell noch nicht. Noch immer werden die Studienanfängerzahlen auf der Basis von Stellen berechnet, auch wenn immer mehr Länder zum Globalbudget übergehen und die Stellen im internen Management der Hochschulen eine immer geringere Rolle spielen. Außerdem legen einige Länder wie Hessen bereits ihre Studentenzahlen durch Zielvereinbarungen oder Sollzahlen fest. In diesen Fällen steht dann die Kapazitätsrechnung ganz unverbunden daneben - und bezieht Stellen ein, die gar nicht besetzt werden können.

Eine Hamburger Lösung

Den konkretesten Entwurf zum Ausstieg aus der KapVo hat Hamburg als Gesetz in der Schublade. Dort sollen die Studienanfängerplätze pauschal zwischen Behörde und Hochschulen vereinbart werden. Die Hochschule wäre dann in der Lage, diese Kapazitäten in eigener Entscheidung auf die Fakultäten und Studiengänge zu verteilen. Gleichzeitig werden die Lehrkapazitäten (Lehrleistung in SWS) zwischen Behörde und Hochschule bzw. Fakultät vereinbart. In der Folge ist die Berechnung der Lehrleistung den Verwaltungsgerichten entzogen, weil es sich um ein Ergebnis der politischen Willensbildung handelt und nicht mehr um die Anwendung einer Verordnung. Diese Regelung soll alle diejenigen Studiengänge betreffen, die nicht bundesweit zulassungsbeschränkt sind.

Eine verfassungsrechtliche Frage

Wenn sich alle Experten einig sind, dass die KapVo ersetzt werden soll und konkrete Modelle auf dem Tisch liegen, warum ist es denn noch nicht längst geschehen? Darauf kann man gegenwärtig wohl vor allem zwei Antworten geben. Zum einen handelt es sich um einen seit dreißig Jahren eingespielten Mechanismus, und zum anderen haben sehr viele Beteiligte die Sorge, dass die Verwaltungsgerichte nicht davon ablassen werden, die Kapazitätsrechnungen der Hochschulen zu überprüfen. Denn immerhin handelt es sich im Kern um eine verfassungsrechtliche Fragestellung. Die Verweigerung einer Zulassung zu einem Hochschulstudium wurde 1972 vom Bundesverfassungsgericht als Einschränkung des Grundrechts der Berufsfreiheit qualifiziert. Deshalb müssen gesetzliche Zulassungsbeschränkungen besonders strikten Regeln und Verfahren unterworfen werden. Schwierig daran war, dass die Länder allein zuständig sind, aber ein bundesweit relevantes Grundrecht berührt ist. Daher wurde ein von allen Ländern unterzeichneter Staatsvertrag geschlossen, der die Grundlage dafür schafft, dass mit der in allen Ländern gleichlautenden KapVo ein Verfahren existiert, das jenen hohen Ansprüchen genügt.

Allerdings hatte sich damit auch eine gewisse Freude an dem Verfahren der KapVo in den Ländern eingestellt - denn man nutzte das Instrument dann auch für Zwecke, für die es nie geschaffen war, etwa zur Berechnung von Auslastungsquoten in Fächern, die gar nicht überlastet sind. Zudem hatte man in dem Staatsvertrag auch geregelt, dass die Verfahren auch auf die lediglich regional zulassungsbeschränkten Studiengänge anzuwenden sind. Das weitete den Einflussbereich der KapVo erheblich aus, sind doch an vielen Hochschulen über die Hälfte der Studienplätze zulassungsbeschränkt.

Erweiterter Spielraum

Mittlerweile haben die Länder ihren Spielraum wieder erweitert. Vor dem Hintergrund der Umstellung auf Bachelor- und Masterstudiengänge wollten sie sich nicht mehr freiwillig auch in den regionalen NC-Fächern an die KapVo binden. Deshalb ist im jüngsten Staatsvertrag von 2006, der nach langen Ratifizierungsrunden im Januar in Kraft getreten ist, der Artikel 7 Absatz 6 weggefallen, in dem diese Gleichbehandlung bisher festgeschrieben wurde.

In den Ministerien und in vielen Hochschulen stellt man sich nun die Frage, was sich durch diese Streichung an der Rechtslage geändert hat. Denn immerhin gelte das Grundgesetz ja immer und für alle Studenten. Dem kann auch nicht widersprochen werden. Allerdings liegt in regional zulassungsbeschränkten Studiengängen keine Grundrechtsverletzung im Sinne der freien Berufswahl vor. Zwar ist im Artikel 12 auch von der freien Wahl der Ausbildungsstätte die Rede. Das aber bedeutet vor allem, dass Auswahlprozeduren auf einer gesetzlichen Grundlage erfolgen müssen und Anforderungen nach Rationalität und Sachbezogenheit zu genügen haben. Denn wenn es sich um einen lediglich regional zulassungsbeschränkten Studiengang handelt, dann stehen eben in diesem oder einem ähnlichen Fach in Deutschland irgendwo noch Studienplätze zur Verfügung - und daher kann auch niemand reklamieren, seine Berufswahl sei durch Zulassungsverweigerung eingeschränkt.

Das Vereinbarungsmodell war ursprünglich konzipiert worden für den verfassungsrechtlich "härteren" Fall eines bundesweiten numerus clausus. Auch dafür würden nach inzwischen verbreiteter Rechtsauffassung die verfassungsrechtlichen Standards dieses Modells genügen. Insofern ist der in Hamburg geplante Weg noch ein vorsichtiger, weil er nur die regionalen zulassungsbeschränkten Angebote einbeziehen will. Und er hat noch eine Vorsichtsmaßnahme eingebaut: Indem die Lehrlast zwischen Behörde und Hochschule auf der Grundlage eines Gesetzes vereinbart würde, wären die Verwaltungsgerichte nicht mehr für die Überprüfung der Kapazität zuständig, sondern auf die Kontrolle des Verfahrens beschränkt. Es sieht also danach aus, als sei das Ende der fiesen Formel, die in den Hochschulen ohnehin kaum einer versteht, nun wirklich in Sicht.

Aus Forschung und Lehre :: September 2008

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