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Verfassungsgemäß? Über den Hochschulrat in Nordrhein-Westfalen

Von Peter Dallinger

Nordrhein-Westfalen ist das Land, das mit der Einführung des Hochschulfreiheitsgesetzes den Einfluss des Staates am weitesten zurückgedrängt hat. Bei näherer Betrachtung des neuen Hochschulrechts ergeben sich Unklarheiten, die u.a. die Selbstverwaltungsgarantie und - damit zusammenhängend - die Verantwortung von Land und Hochschulrat betreffen. Einige kritische Anmerkungen.

Verfassungsgemäß? Über den Hochschulrat in Nordrhein-Westfalen© vege - Fotolia.comDas Recht des Hochschulrates, über die Geschäftsführung des Präsidiums die Aufsicht auszuüben, besteht nur in NRW
Die Einführung des Hochschulrats hat in allen Ländern eine längere Vorgeschichte. Sie wurde von den Hochschullehrern zunächst mit großem Fragezeichen versehen, weil in den Hochschulräten keine oder nur wenige Hochschullehrer vertreten waren. Sie wurde als ein Instrument der Fremdbestimmung von Lehre und Forschung verstanden. Inzwischen hat jedoch die Kritik seitens der Hochschullehrer erheblich nachgelassen. Heute kann man, oberflächlich betrachtet, von einem Gelingen der "Rätehochschule" ausgehen. Dieser Gesamteindruck kann aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass es zwischen den einzelnen Bundesländern viele Unterschiede gibt, die erst bei genauerer Durchsicht deutlich werden. Entscheidend sind nicht nur die im Grundgesetz niedergelegten Freiheitsrechte, sondern auch die Prinzipien des Selbstverwaltungsrechts, die in mehreren Landesverfassungen festgelegt wurden. Diese Regeln sind neuerdings auch von studentischer Seite eingefordert worden. Nach Pressemeldungen ist die Einrichtung von Hochschulräten im Dezember 2009 auch seitens der Studenten angegriffen worden.

Bei der Betrachtung des neuen Hochschulrechts in Nordrhein-Westfalen ist zu beachten, dass heute dieses Land an der Spitze der Länder steht, die mit der Einführung eines Hochschulrates den Einfluss des Staates am weitesten zurückgedrängt haben. Sogar Baden- Württemberg und Bayern, deren Hochschulräte früher diese Liste angeführt haben, wurden in die zweite Reihe geschoben: Beide Länder verlangen auch heute noch, dass die Hochschulen nicht nur Körperschaften des öffentlichen Rechts, sondern auch Einrichtungen des Landes sind. Anders NRW: Hier sind sie nur noch Körperschaften des öffentlichen Rechts, hier haben die Hochschulen auch jetzt eigene Beamte, hier haben die Hochschulen auch die Eigenschaft von Arbeitgebern ihrer wissenschaftlichen und sonstigen Mitarbeiter, hier sind alle der Hochschule obliegenden Aufgaben "Selbstverwaltungsangelegenheiten". Anders als in Baden-Württemberg und Bayern ist der Hochschulrat in NRW auch allein zuständig für seine Hauptaufgabe: die Auswahl, aber auch die Ernennung bzw. Bestellung des Präsidenten der Hochschule. Vor allem: das Recht des Hochschulrates, über die Geschäftsführung des Präsidiums die Aufsicht auszuüben, besteht nur in NRW.

Betrachtet man die verfassungsrechtliche Seite des Hochschulrats, so muss man zunächst feststellen, dass die Freiheitsrechte, die das Grundgesetz für Forschung und Lehre verbürgt, nach Art. 4 der Landesverfassung schon für die Hochschulen gelten. Die entscheidende Frage des Selbstverwaltungsrechts ist in der gleichen Landesverfassung erst in Art. 16 Abs. 2 geregelt. Daraus ergibt sich, dass die Verfassung selbst sagt, dass die Selbstverwaltung keine Frage des Grundrechts nach Art. 4 ist. Diese Trennung von Forschung und Lehre von der Selbstverwaltung wird von der herrschenden Meinung weitgehend verkannt. Es ist das Verdienst von Löwer, in seiner Kommentierung zur Landesverfassung auf diese Trennung hingewiesen zu haben.


"Die in der Praxis anzutreffende Marginalisierung der Selbstverwaltungsgarantie ist unzutreffend". Es wäre ja bei einem Grundrecht, das keinen Gesetzesvorbehalt trägt, recht merkwürdig, wenn bei der Selbstverwaltung alles schon in der Verfassung vorbestimmt wäre. Das kann nicht in Art. 4 bzw. Art. 5 Abs 3 GG, auf den Art. 4 ja verweist, sondern nur in Art. 16 geschehen. Die Selbstverwaltungsgarantie gilt nach Art. 16 Abs. 2 nur "unbeschadet der staatlichen Aufsicht". Es ist eindeutig, dass unter die staatliche Aufsicht nicht nur die Rechtsaufsicht, sondern auch die Fachaufsicht fällt. Nach Löwer, der seinen Kommentar schon vor dem neuen Hochschulrecht abgefasst hat, ist es "selbstverwaltungsrechtlich unbedenklich, weil die Garantie nur den eigenen Angelegenheiten gilt." Die Regelung, dass die Selbstverwaltung nur "unbeschadet der staatlichen Aufsicht" gilt, wird durch § 21 Abs. 1 Satz 1 des neuen HG verletzt. Dort wird ja "die Aufsicht über... (die) Geschäftsführung" des Präsidiums dem Hochschulrat aufgetragen; der Hochschulrat wird in § 14 als zentrales Hochschulgremium bezeichnet. Von einer etwaigen Übertragung der Aufsicht seitens des Landes ist nirgends die Rede. Es wird so getan, als ob die Hochschule sich sozusagen selbst beaufsichtigen könne. Das ist ein glatter Verstoß gegen die Landesverfassung.

Es muss an dieser Stelle der Landesregierung, aber auch der Mehrheit des Landtages vorgehalten werden, dass sie die eigene Verfassung nicht gelesen haben. Es ist eine Flucht der Landesregierung vor der Verantwortung gegenüber dem Landtag, die der Landesregierung nach der eigenen Landesverfassung nicht zusteht. Die amtliche Erklärung, die Hochschulen würden "in einem Maße autonom werden, das bundesweit einzigartig ist", rechtfertigt diesen Verfassungsverstoß nicht. Hinzu kommt, dass der Hochschulrat gegenüber dem Landtag nach dem HG keinerlei Verantwortung trägt.

Entstehungsgeschichtlich ist von Interesse, dass der Begriff der Aufsicht auch von anderen Landtagen so aufgefasst wird wie hier vorgetragen: Baden-Württemberg hat 1953, als es damals seine Landesverfassung erließ, insoweit an die schon bestehende Landesverfassung von NRW angeknüpft, als es den ursprünglich von den Regierungsfraktionen ins Auge gefassten Begriff der Rechtsaufsicht fallen ließ und sich an die "staatliche Aufsicht" nach NRW gehalten hat. Auch diese Vorbildfunktion hat die Landesregierung in NRW jetzt offenbar vergessen. Weiterhin sollte die in Bayern geltende Regelung gelesen werden. Dort hat der Verfassungsgerichtshof in einem Urteil vom 7. Mai 2008 festgestellt, dass die dort geltende Regelung des Hochschulrats keinen Verstoß gegen die bayrische Verfassung bedeutet. Im BayHSchG ist bei staatlichen Angelegenheiten eine Fachaufsicht des Ministeriums nämlich ausdrücklich vorbehalten. Ein Fehler wie im Hochschulgesetz von NRW wird in Bayern also nicht begangen. Weitere Unklarheiten des neuen Hochschulgesetzes können hier nicht vorgetragen werden. Es sei nur angemerkt, dass es merkwürdig klingt, wenn das Gesetz in der Einleitung zwar erklärt, die Hochschulen seien nur noch "rechtsfähige Körperschaften des öffentlichen Rechts", also keine Einrichtungen des Landes mehr, aber bei der Regelung des wichtigsten Hochschulorgans, nämlich des Senats, Regelungen enthält, die weit hinter den bisherigen Vorschriften zurückbleiben.

Der Hauptgewinner in den Kompetenzen auf der zentralen Ebene ist das Präsidium und der Hochschulrat, nicht aber der Senat. Eine Mitbestimmung seitens der Studenten findet im Präsidium und im Hochschulrat nicht mehr statt. Professor Wolfgang Löwer hat in einem Vortrag, den er vor der Nordrhein-westfälischen Akademie der Wissenschaften vor kurzem gehalten hat, ernste Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des Hochschulrates geäussert. Sie bedürfe einer weiteren Prüfung.


Über den Autor
Peter Dallinger, Dr. iur., ist Ministerialdirektor a.D. im Bundesministerium für Bildung und Wissenschaft in Bonn.


Aus Forschung und Lehre :: Januar 2010

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